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Autostrade ai privati. Come invertire la marcia

di Simone Gasperin

La storia delle principali infrastrutture stradali italiane è l'emblema dell'interesse pubblico che cede il passo alla rendita. Ma esistono alternative alla speculazione dei privati

181109 autostrade jacobin 990x361Al minuto 25:55 di un compiaciuto documentario sulle autostrade italiane si intravede il ponte Morandi con un “buco” a metà. Ma il fotogramma appare in uno sgranato bianco e nero. Si tratta di un filmato degli anni Sessanta, quando il viadotto Polcevera doveva ancora essere ultimato. Queste le parole trionfanti del narratore: “La Società Autostrade ha completato il raddoppio e l’ammodernamento della Genova-Serravalle, che allacciandosi alla Serravalle-Milano, ha sbloccato le correnti di traffico provenienti dal nord e ha ormai portato a termine anche l’autostrada che arriva a Savona”. Una rasserenante musichetta stile-jazz in sottofondo sembra persino banalizzare un elemento di eccezionale significato per l’economia italiana.

La rete autostradale in Italia evoca una storia di orgogliosa ricostruzione e di progresso materiale, successivamente mutata nello sconforto tipico delle fasi di decadenza e recentemente culminata con il tragico crollo del ponte genovese. Per questi motivi, la vicenda delle autostrade italiane non può essere esclusivamente ricondotta a specialistiche questioni di natura ingegneristica. Essa intreccia innanzitutto il susseguirsi delle strategie di sviluppo economico, o presunte tali, adottate delle autorità pubbliche nel corso degli ultimi decenni.

Fino agli anni Settanta, parlare di autostrade in Europa era semplicemente sinonimo di Italia. Come aveva potuto questo paese ancora semi-arretrato costruire una moderna rete di autostrade su un complesso territorio nazionale, collegando il nord al sud, il Piemonte al Friuli, il litorale adriatico a quello tirrenico? Questo si chiedevano gli osservatori ed esperti di tutto il continente. La risposta, tanto scontata quanto annacquata dalla distanza storica, conduce a individuare un attore protagonista: la Società Autostrade Concessioni e Costruzioni Spa.

 

La Società Autostrade nata dall’Iri

La Società Autostrade venne partorita nel 1950 dall’Iri, il principale ente pubblico della storia industriale del paese. Creato durante gli anni Trenta del Novecento, l’Istituto per la Ricostruzione Industriale fu rilanciato nel dopoguerra e ricoprì un ruolo centrale nella ricostruzione postbellica, negli anni del “miracolo economico” e nella fase di ristrutturazione produttiva degli anni Settanta e Ottanta. La sua graduale privatizzazione, iniziata nel 1992 portò alla sua dissoluzione nel 2002. Tornando nuovamente a riflettere sugli albori della realizzazione delle autostrade, ci si potrebbe chiedere che bisogno ci fosse di accoppiare alla preesistente Anas una società di diritto privato per costruire delle strade. Semplicemente, le autostrade non sono strade qualunque. Esse vengono concepite per esaltare il primo postulato di Euclide: tra due punti passa una sola linea retta. Per raggiungere Napoli da Milano nel corso di una giornata di viaggio si doveva evitare di scollinare l’appennino tosco-emiliano fra mille tornanti in discesa e salita, bisognava attraversarlo dritto come uno spiedino. Inizia così negli anni Cinquanta il grande progetto di collegare le principali città italiane con un numero crescente di “strade dritte”. Quale miglior creazione di un mercato di sbocco per un’industria nazionale che stava esplodendo grazie all’acciaio di qualità della Finsider (Iri) e alla benzina a basso prezzo dell’Agip (Eni), materia prima e combustibile fondamentali per l’industria automobilistica dominata dalla Fiat?

Dal 1956 al 1964, con tre mesi di anticipo sui tempi previsti, la Società Autostrade realizzò quella che il documentario menzionato all’inizio definì «la più bella arteria motoristica del mondo», ovvero l’Autostrada del Sole tra Milano e Napoli. 755 km di tracciato attraverso i fiumi della valle Padana e i valichi dell’Appennino, «uno strumento di equilibrio economico e sociale del paese» che collegava, come ai tempi della Roma antica, un territorio geograficamente impervio e geologicamente ostile. L’impresa fu resa possibile grazie alle straordinarie competenze ingegneristiche, tecniche e manageriali che l’Iri aveva in seno. Le stesse capacità che portarono all’introduzione della tecnologia Telepass verso la fine degli anni Ottanta, un metodo di pagamento dinamico del pedaggio unico al mondo, oggi il più diffuso in Europa.

In quegli ultimi anni, la Società Autostrade venne inquadrata nel gruppo Italstat, la grande società per l’ingegneria civile dell’Iri, per più di dieci anni guidata da Ettore Bernabei, un noto “Mattei boy”, come si soleva denominare i “giovani” collaboratori del pioniere dell’Eni, Enrico Mattei. Ad essa facevano riferimento, oltre che Autostrade, Aeroporti di Roma, Italstrade, Condotte, e altre società specializzate nella progettazione e costruzione delle grandi infrastrutture e degli edifici pubblici (sanitari, postali, ecc.). Le sue commesse erano tanto necessarie in Italia, quanto notoriamente richieste all’estero. Italstat rappresentava un concreto esempio di interiorizzazione di competenze, sapere tecnico e maestranze, da finalizzare alla realizzazione di opere di pubblica utilità. Un virtuoso contro esempio rispetto ai processi di diffusa esternalizzazione che hanno caratterizzato il nostro paese negli ultimi 25 anni.

 

Anni Novanta, anni di privatizzazioni

Oggi la Società Autostrade si chiama Autostrade per l’Italia, che ne è l’erede diretta, dopo che l’Iri fu costretto a disfarsene nel 1999 per poco più di 6 miliardi di euro dell’epoca. Inoltre, non esiste più alcuna struttura pubblica specializzata nell’ingegneria civile: Italstat è stata interamente smantellata. Il destino di entrambe ha subito la nefasta stagione delle privatizzazioni degli anni Novanta. In quegli anni, la poderosa ondata anti-statalista proveniente dai paesi anglosassoni interessò anche il nostro paese, che fra quelli dell’Europa occidentale fu il maggior “privatizzatore” di banche e aziende statali. Alla crisi valutaria del 1992 fece seguito l’insediamento del primo governo “tecnico” di Ciampi (1993-94), che nella foga ideologica di rispettare i vincoli imposti dall’entrata in vigore del Trattato di Maastricht per l’ingresso dell’Italia nell’unione monetaria, inaugurò un decennio di svendita del pregiato patrimonio industriale pubblico, completata sempre da Ciampi in funzione di Ministro del Tesoro dei governi del centro-sinistra tra il 1996 ed il 1999. In meno di dieci anni, lo Stato italiano effettuò vendite per oltre 100 miliardi di euro, i cui proventi sono stati quasi esclusivamente devoluti al contenimento della crescita dello stock di debito pubblico. Si è azzoppato, quando non abbattuto, un patrimonio industriale di competenze e innovazione per favorire la remunerazione di grossi risparmiatori e investitori finanziari.

Per quanto riguarda Autostrade per l’Italia, coloro che hanno approfittato della svendita di stato sono stati i membri della famiglia Benetton, che con l’acquisizione della vecchia società ex-Iri hanno potuto beneficiare dei lauti pedaggi autostradali, garantiti fino al 2042. Dal libro del professor Giorgio Ragazzi si può comprendere nel dettaglio come in pochi anni, questi affermati venditori di magliette colorate siano diventati dei veri e propri “signori delle autostrade”. Clamorosa fu l’operazione del 2002, attraverso cui la Società Schemaventotto (dei Benetton), finanziando a debito l’offerta pubblica di acquisto per il pieno controllo di quella che sarebbe diventata Autostrade per l’Italia, addossò l’onere finanziario sugli utenti autostradali, scaricandolo sui proventi dei pedaggi. Curiosamente, sempre nello stesso anno (2002), l’ex “liquidatore” di Autostrade da Presidente dell’Iri (1999), Gian Maria Gros-Pietro, sarebbe stato nominato Presidente della finanziaria per le infrastrutture autostradali e aeroportuali in capo alla famiglia Benetton, quella che in seguito diventerà Atlantia Spa.

 

I profitti privati aumentano con la finanziarizzazione

Per capire quanto sia stata lucrativa questa spregiudicata iniziativa finanziaria, bisogna avere un’idea del rendimento monetario dei pedaggi autostradali. Solo per quanto riguarda Autostrade per l’Italia, la somma degli utili netti per gli anni 2015 e 2016 è ammontata a più di 1,5 miliardi di euro. Gli ampi margini di profitto sui ricavi, 25,3% nel 2015 e 16,6% nel 2016, risultano assolutamente ingiustificati, visto il basso rischio d’impresa di un’attività industriale priva di concorrenza, garantita da una stabile clientela e non soggetta alle incertezze dell’innovazione tecnologica. La gestione delle autostrade è sostanzialmente una semi-rendita, garantita da un monopolio legale di lunga durata. Le società concessionarie operano come moderni “rentier” industriali, simili a quei proprietari terrieri tanto deprecati da David Ricardo, celebre economista liberale dell’Ottocento, che li accusava di essere parassitari estrattori di rendite e non produttivi creatori di valore. Ciò genera inevitabili ripercussioni sul rapporto tra regolazione delle tariffe e spese per investimenti e manutenzioni. Stando alla relazione annuale del 2016 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, negli ultimi dieci anni, l’incremento tariffario imposto da Autostrade per l’Italia (+25%) è stato più del doppio del tasso di inflazione, giustificato in larga misura da spese per investimenti programmati. Tuttavia, questi ultimi sono stati effettivamente realizzati solo per l’84% e negli ultimi 4 anni sono diminuiti del 35% rispetto al periodo 2008-2012. Negli anni precedenti al 2009, la quota di investimenti effettuati rispetto a quelli previsti dal piano del 1997 è stata persino inferiore al 50%. Per quanto concerne la spesa per manutenzioni, la stessa concessionaria vi dedica l’8,13% del ricavo da pedaggi, contro il 12,59% dell’Autostrada del Brennero (partecipata dagli enti pubblici locali interessati dal tragitto). Altro indicatore rilevante: Autostrade per l’Italia controlla quasi la metà della rete autostradale nazionale, ed è quindi in parte responsabile per il minimo aumento dell’estensione chilometrica della rete, nell’ordine dell’11% dal 1990 ad oggi, contro il 66% di Francia e l’80% della Spagna.

Le cause di questi risultati insoddisfacenti si devono ricondurre alla durata pluridecennale e al contenuto delle concessioni, che hanno instaurato un rapporto di potere fortemente sbilanciato a favore dei nuovi “signori delle autostrade”, talvolta con la triste connivenza della dirigenza dell’Anas, ora trasformata in società per azioni a controllo statale. La differenza con il vecchio concessionario pubblico è considerevole: gli accordi tra lo stato e la Società Autostrade dell’Iri prevedevano che questa devolvesse all’erario quella parte dei ricavi da pedaggio in eccesso a una soglia pattuita, ricevendo come contropartita una garanzia statale per il finanziamento degli investimenti da realizzare.

 

Nazionalizzare si può, ma come?

Non occorre essere dei pericolosi giacobini per trovare del buon senso nella proposta di “ri-nazionalizzazione” delle autostrade. Prima ancora che un problema politico, la gestione pubblica delle infrastrutture nazionali dovrebbe essere pragmaticamente accettata da ogni gruppo di interesse economico e sociale, esclusi naturalmente i pochi felici beneficiari delle concessioni miliardarie. La chiamata a un radicale ma necessario riassetto della struttura autostradale potrebbe assumere due forme, una limitata allo specifico caso settoriale, l’altra di più ampia portata.

In una prima ipotesi, si potrebbe disporre una nazionalizzazione di Autostrade per l’Italia secondo i principi dell’articolo 43 della Costituzione. Si tratterebbe naturalmente di una motivazione politica, legittimata dalla sua natura di monopolio e dal “carattere di preminente interesse generale”. In prospettiva, lo stato potrebbe pensare a una soluzione “Ferrovie dello Stato”, raggruppando sotto il controllo di un’unica azienda a controllo pubblico (da parte del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti) le esistenti concessionarie, pubbliche e private, relative alle altre tratte autostradali (circa il 50% delle esistenti). Un’agenzia indipendente per l’infrastruttura autostradale, composta da tecnici specializzati in ingegneria, economia delle infrastrutture e contabilità, dovrebbe approvare e monitorare costantemente lo stato di esecuzione dei programmi di manutenzione e investimento della concessionaria, oltre che accertare che i margini di profitto da pedaggio non superino una certa quota prestabilita (es. una media del 5% nel corso di 3 anni). Si pensi che, con riferimento alla sola Autostrade per l’Italia per quanto riguarda il 2016, la riduzione a un terzo del margine netto avrebbe liberato risorse per oltre 400 milioni di euro.

La seconda soluzione avrebbe un risvolto più esteso, orientato a creare un competente complesso infrastrutturale pubblico. L’ipotesi potrebbe consistere nel nazionalizzare la capogruppo di Autostrade per l’Italia, Atlantia Spa. (controllata dalla società Edizione della famiglia Benetton), magari affidandola in gestione a Cassa Depositi e Prestiti, forte della sua esperienza decennale nel finanziare infrastrutture. Da troppo tempo in Italia si è imboccata una pericolosa strada che porta il settore pubblico a diventare più “stupido”, per via di una fuga di competenze dallo stato che arricchisce i portafogli di un ristretto gruppo di imprese private, le quali hanno ripetutamente manifestato una mancanza di corrispondenze con gli interessi generali della popolazione. La nazionalizzazione di Atlantia sarebbe un primo passo verso la “re-internalizzazione” delle conoscenze nelle “vette di comando” dell’economia italiana (autostrade, aeroporti, Alitalia). L’obiettivo sarebbe la trasformazione di Atlantia in una finanziaria pubblica, parzialmente integrata verticalmente, per le infrastrutture autostradali e aereoportuali (ma possibilmente anche ferroviarie e marittime), da orientare secondo una strategia di sviluppo dell’economia nazionale nel suo complesso, non di pochi privilegiati azionisti.

Per questo motivo, la nazionalizzazione di Atlantia (o di Autostrade per l’Italia) andrebbe effettuata evitando di regalare ulteriori soldi ai suoi azionisti. Ai pur inevitabili indennizzi, dovrebbero essere dedotte delle quote per mancati investimenti e manutenzioni, assieme agli extraprofitti ottenuti sopra la soglia di un onesto margine netto, fissato per esempio al 10%. La quota di utili in eccesso a tale generosa soglia si aggira, in anni recenti, intorno a una media di 400-500 milioni all’anno. Le ragioni “tecniche” per una nazionalizzazione con indennizzo simbolico ci sarebbero, ma servono anche le motivazioni politiche.

A partire dal secondo dopoguerra, la realizzazione delle autostrade in Italia ha assunto connotati talvolta epici, abilmente narrati ne “La strada dritta”, il romanzo di Francesco Pinto sull’Autostrada del Sole. Quell’attitudine visionaria è stata malauguratamente soppiantata da un senso di impotenza nel mantenere e sviluppare una moderna rete nazionale di infrastrutture. Il cedimento del Ponte Morandi dovrebbe offrirci l’occasione di ripensare profondamente il ruolo delle infrastrutture nazionali, nel contesto di una strategia complessiva di sviluppo economico inclusivo, “per i molti” come si direbbe tra i laburisti britannici. La storia della privatizzazione delle autostrade italiane si è amaramente manifestata in una tragedia. Parafrasando il Marx del 18 Brumaio di Luigi Bonaparte, ora bisogna mobilitarsi affinché non si ripresenti in una farsa.


*Simone Gasperin è dottorando presso l’Institute for Innovation and Public Purpose a Londra. Si occupa della storia dell’Iri e dell’impresa pubblica.
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