La decostituzionalizzazione del sistema politico italiano

Luigi Ferrajoli*

E’ in atto un processo decostituente della democrazia italiana. Questo processo si manifesta nella costruzione di un regime personale basato sul consenso o quanto meno sulla passiva acquiescenza a una lunga serie di violazioni della lettera o dello spirito della Costituzione: le tante leggi ad personam, che formano ormai un vero corpus iuris ad personam dirette a sottrarre il Presidente del Consiglio ai tanti processi penali dai quali è assediato; le aggressioni ai diritti dei lavoratori e al sindacato; le leggi razziste contro gli immigrati, che hanno penalizzato lo status di clandestino; le misure demagogiche in tema di sicurezza, che hanno militarizzato il territorio, legittimato le ronde e previsto la schedatura dei senza tetto; il controllo politico e padronale dei media, soprattutto televisivi, che ha fatto precipitare l’Italia al 73° posto della classifica di Freedom House sui livelli della libertà di stampa.

Di solito questo indebolimento della dimensione costituzionale della nostra democrazia viene interpretato come un prezzo pagato a un rafforzamento della sua dimensione politica ottenuto con il conferimento agli elettori del potere di scegliere volta a volta la coalizione di governo: in altre parole, come una riduzione e una svalutazione della dimensione legale della democrazia in favore della valorizzazione della sua dimensione politica e rappresentativa, concepita peraltro come il fondamento esclusivo della legittimità dei pubblici poteri.

E’ questa una costruzione ideologica che va rovesciata. Dietro la pretesa valorizzazione della rappresentanza politica si nasconde in realtà una deformazione delle istituzioni rappresentative, responsabile non solo della crisi della dimensione legale e costituzionale della democrazia, ma anche della tendenziale dissoluzione della sua dimensione politica e rappresentativa. Ciò che sta accadendo in Italia è l’edificazione di un regime personale e illiberale di tipo nuovo, senza precedenti né confronti nella storia, che è il frutto di molteplici fattori di svuotamento della rappresentanza politica.

Il primo fattore è la verticalizzazione e personalizzazione della rappresentanza. Il fenomeno è presente in molte altre democrazie, nelle quali la rappresentanza si è venuta sempre più identificando nella persona del capo dello stato o del governo e sono stati indeboliti ed esautorati i parlamenti. Ma in Italia esso ha assunto forme e dimensioni che compromettono alla radice la rappresentanza politica, a causa della connotazione apertamente populista assunta dal nostro sistema politico. La democrazia politica – secondo l’immagine offertane dall’attuale maggioranza e divenuta senso comune – consisterebbe, ben più che nella rappresentanza della pluralità degli interessi sociali e nella loro mediazione parlamentare, nella scelta elettorale di una maggioranza e soprattutto del capo della maggioranza, concepito come espressione organica della volontà popolare, dalla quale proverrebbe una legittimazione assoluta. Di qui l’insofferenza per le regole e per il pluralismo istituzionale, per l’indipendenza della magistratura e perfino per il ruolo del parlamento, la cui rappresentatività è stata del resto svuotata dall’attuale legge elettorale, che ha alterato l’oggetto stesso della rappresentanza (i parlamentari, essendo di fatto nominati dai vertici dei partiti, rappresentano oggi, più che gli elettori, coloro che li hanno nominati e dai quali dipendono).

Ebbene, questa idea dell’onnipotenza del capo quale incarnazione della volontà popolare è al tempo stesso anticostituzionale e antirappresentativa. E’ chiaramente  anticostituzionale, dato che ignora i limiti e i vincoli imposti dalle costituzioni ai poteri della maggioranza riproducendo, in termini parademocratici, una tentazione antica e pericolosa che è all’origine di tutte le demagogie populiste e autoritarie: l’opzione per il governo degli uomini, o peggio di un uomo – il capo della maggioranza – contrapposto al governo delle leggi e la conseguente insofferenza per la legalità avvertita come illegittimo intralcio all’azione di governo. Fu proprio questa concezione che fu rinnegata dalla Costituzione del ‘48 dopo la sconfitta del fascismo, che dopo aver conquistato il potere con mezzi legali aveva distrutto la democrazia edificando un regime totalitario proprio sull’idea del capo come espressione diretta della volontà popolare. Si riscoprì allora il significato di “coistituzione”, stipulato nell’art.16 della Déclaration des droits del 1789, come norma volta a garantire la separazione dei poteri e i diritti fondamentali di tutti: ossia esattamente i due principi che erano stati negati dal fascismo e che del fascismo sono la negazione.

Ma quell’idea è anche anti-rappresentativa, dato che nessuna maggioranza e tanto meno il capo della maggioranza può rappresentare la volontà del popolo intero e neppure quella della maggioranza degli elettori. Come ci ha insegnato Hans Kelsen, “una siffatta volontà collettiva” non esiste, non essendo il popolo “un collettivo unitario omogeneo”, e la sua assunzione ideologica serve solo a “mascherare il contrasto di interessi, effettivo e radicale, che si esprime nella realtà dei partiti politici e nella realtà, ancor più importante, del conflitto di classe che vi sta dietro”. La democrazia, aggiunse Kelsen, è un regime senza capi; giacché sempre i capi tendono ad autocelebrarsi come esseri eccezionali e come diretti interpreti della volontà e degli interessi popolari.

Il secondo fattore di crisi della rappresentanza politica è la crescente confusione e concentrazione dei poteri. Mi riferisco – ancor più che alla lesione, che pure è costantemente tentata, del classico principio della separazione tra i pubblici poteri, e in particolare dell’indipendenza del potere giudiziario – al progressivo venir meno di una separazione ancor più importante, che fa parte del costituzionalismo profondo dello stato moderno: la separazione tra sfera pubblica e sfera privata, ossia tra poteri politici e poteri economici. Il tramite di questa confusione di poteri è costituito dal conflitto di interesse, che in Italia ha assunto le forme, senza confronti e senza precedenti, della concentrazione nelle stesse mani dei poteri di governo, di un enorme sistema di interessi e di poteri economici e finanziari, nonché dei poteri mediatici assicurati dal quasi monopolio dell’informazione televisiva. Al punto che non può neppure parlarsi, propriamente, di “conflitto di interessi”, bensì di un aperto primato degli interessi privati del Presidente del Consiglio sugli interessi pubblici e di una subordinazione dei secondi ai primi, assunti come una sorta di nuova Grundnorm (norma fondamentale) inderogabile e non negoziabile, del nuovo sistema politico.

Per questo possiamo parlare, a proposito dell’anomalia italiana, di una singolare regressione premoderna allo stato patrimoniale contrassegnata da connotati populisti: in sintesi, di una forma di patrimonialismo populista o se si preferisce di populismo patrimonialista, generata dal connubio tra populismo e patrimonialismo, che si manifesta in una sorta di privatizzazione o di appropriazione privata della sfera pubblica. Si tratta di un fenomeno nuovo nella storia delle istituzioni politiche, non paragonabile alla vecchia degenerazione della sfera pubblica, quando la politica era corrotta, comprata e subordinata agli interessi economici privati e tuttavia da questi pur sempre distinta e separata. Allora, all’epoca di “Tangentopoli”, venne alla luce un rapporto corrotto ed occulto tra politica ed economia. Ma quel rapporto, per quanto corrotto, rimaneva pur sempre un rapporto di distinzione e di separazione. Oggi, dalle collusioni occulte fra interessi pubblici e interessi privati si è passati alla loro confusione esplicita e istituzionalizzata, in forza della quale alla vecchia corruzione, peraltro non venuta meno a causa della voracità del nuovo ceto politico, si è sostituita la diretta gestione politica dei propri personali interessi. Il risultato di questo connubio tra patrimonialismo e populismo è la dissoluzione della rappresentanza. In entrambi i sensi della parola. Viene meno, in primo luogo, la rappresentanza giuridica o legale delle istituzioni, che, come dice il codice civile, è incompatibile con l’esistenza di un conflitto tra gli interessi del rappresentante e quelli del rappresentato. Ma viene compromessa anche la rappresentanza politica, che secondo l’art.67 della Costituzione è rappresentanza della “nazione” e non può quindi essere condizionata dagli interessi del rappresentante, tanto più se questi è il capo della maggioranza.

Aggiungo che questi due fattori di vanificazione della rappresentanza – il populismo plebiscitario e il primato degli interessi personali dei governanti – sono al tempo stesso opposti e convergenti. Sono opposti perché annullano la mediazione rappresentativa per opposte ragioni: l’uno perché identifica i rappresentanti con i rappresentati assumendo i primi, e precisamente il loro capo, come espressione organica della volontà popolare; l’altro perché esclude la rappresentanza degli interessi generali dei rappresentati ancorandola agli interessi personali dei rappresentanti e di nuovo, specificamente, del capo. Sono convergenti perché la dissoluzione da essi provocata della mediazione rappresentativa – o perché sostituita dall’identificazione ideologica tra rappresentanti e rappresentati, o perché esclusa dalla subordinazione di fatto degli interessi generali dei rappresentati agli interessi privati dei rappresentanti – avviene in entrambi i casi attraverso la massima personalizzazione della rappresentanza. Non solo. Questi due fattori si rafforzano reciprocamente: da un lato i conflitti di interesse, e in particolare il controllo dei media, valgono a conquistare e a rafforzare il consenso elettorale; dall’altro il consenso maggioritario viene a sua volta invocato per legittimare i conflitti di interesse, al pari del resto di qualunque altro tipo di devianza, e per delegittimare qualunque vincolo o critica proveniente da poteri o soggetti non elettivi. L’incrocio tra populismo e concentrazione dei poteri si risolve così nel connubio di due assolutismi: quello dei poteri privati e quello dei poteri di governo, gli uni e gli altri intolleranti della separazione dei pubblici poteri e dei principi di uguaglianza e di legalità. Ed è aggravato da un’ulteriore forma di concentrazione dei poteri: quella tra poteri politici e poteri mediatici o culturali, generata dalla proprietà e dal controllo dei media da parte del titolare del potere politico, in contrasto con una terza separazione prodottasi anch’essa con la modernità: quella tra potere e sapere, tra poteri pubblici e informazione. Con il risultato che non è più l’informazione e la libera stampa che controlla i pubblici poteri, ma viceversa.

C’è poi un terzo aspetto, per così dire dal basso, della crisi della democrazia politica: lo sviluppo del qualunquismo che si manifesta da un lato nell’omologazione dei consenzienti, dall’altro nella denigrazione dei dissenzienti. La denigrazione dei dissenzienti si manifesta in una pluralità di divisioni e rotture della solidarietà sociale all’insegna dell’opposizione amico/nemico, bene/male, amore/odio. Dove il nemico ha sembianze sociali o politiche o culturali – gli immigrati, i delinquenti di strada, i comunisti, l’opposizione, la libera stampa, gli intellettuali, il sindacato, la magistratura – ma in tutti i casi è un nemico che mente e complotta e per il quale vengono riesumate vecchie categorie della propaganda fascista: sono disfattiste, anti-nazionali e anti-italiane le critiche della stampa e dell’opposizione; sono eversivi i processi e le indagini giudiziarie. In particolare, sono complotti – gestiti dai comunisti – i processi penali oppure le rivelazioni scandalistiche sulla vita privata del capo. L’omologazione dei consenzienti, a sua volta, avviene per il tramite della spoliticizzazione di larghi settori dell’elettorato che si manifesta, oltre che nell’astensionismo o nel qualunquismo, nel declino del senso civico e morale e nell’indebolimento dell’opinione pubblica. Che cosa è infatti l’opinione pubblica? E’ l’opinione che si forma sulle “questioni pubbliche”, cioè di pubblico interesse perché riguardanti gli interessi di tutti; e che perciò viene meno allorquando si dissolve in una somma di opinioni vertenti tutte sui molteplici e diversi interessi personali. Si possono avere opinioni politiche di destra o di sinistra, conservatrici o progressiste e perfino liberali o illiberali: ciò che di esse fa un’opinione “pubblica” o “politica” è il fatto di essere informate, o comunque di volersi informare riguardo ai pubblici interessi.

Ebbene, la distruzione dell’opinione pubblica avviene con la disinformazione e con la menzogna. Ma avviene soprattutto allorquando viene promosso il disinteresse e l’indifferenza per gli interessi pubblici: quando dall’orizzonte politico del cittadino svanisce l’idea stessa di “interesse generale” e la sua attenzione politica viene rivolta soltanto ai suoi interessi personali e privati, assunti come criteri esclusivi della sua valutazione politica, a cominciare da quella che si manifesta nell’esercizio del diritto di voto. E’ chiaro che questa indifferenza dei cittadini per gli interessi generali e questo loro isolamento nei loro interessi privati formano il miglior terreno di coltura della passivizzazione politica e, con essa, del populismo e della delega a un capo. C’è una pagina assai nota di Tocqueville, di straordinaria attualità, che illustra questo nesso tra depressione dello spirito pubblico e dispotismo. “Il dispotismo”, scrisse Tocqueville, “vede nell’isolamento degli uomini la garanzia più certa della propria durata, e in generale mette ogni cura nel tenerli separati… Innalza barriere tra loro e li divide”, “fa della loro indifferenza una specie di virtù pubblica”, li trasforma in una “folla innumerevole di uomini” ciascuno dei quali “vive per conto suo ed è come estraneo al destino di tutti gli altri: i figli e gli amici costituiscono per lui tutta la razza umana; quanto al resto dei concittadini, egli vive al loro fianco ma non li vede; li tocca ma non li sente; non esiste che in sé stesso e per sé stesso, e se ancora possiede una famiglia, si può dire per lo meno che non ha più patria”. E aggiunge: il potere dispotico “è contento che i cittadini si svaghino, purché non pensino che a svagarsi”.

Cosa dovrebbero fare le forze non diciamo di sinistra ma semplicemente democratiche di fronte a questo processo di decostituzionalizzazione? Dovrebbero, ovviamente, opporre una rigida difesa dell’assetto costituzionale della nostra democrazia, nella consapevolezza che oggi l’attacco è non tanto e non solo alla Costituzione italiana del ’48, ma al costituzionalismo quale sistema di limiti e vincoli a tutti i poteri, che venti anni di tentativi di controriforme costituzionali hanno logorato e messo in crisi nel senso comune. Ma dovrebbero, quanto meno, concordare anche su due banali indicazioni.

La prima indicazione è che occorrerebbe abbandonare ogni progetto di riforma costituzionale. Dovrebbe ormai essere chiaro che con la destra attuale le uniche riforme possibili sono quelle dirette a trasformare il nostro sistema in senso autocratico e padronale, e che c’è una sola, urgente riforma che le forze di opposizione dovrebbero promuovere, quella dell’articolo 138 della Costituzione in tema di revisione della Costituzione medesima: la previsione, per ogni revisione, di una maggioranza qualificata di almeno due terzi dei componenti del parlamento; l’esclusione da qualunque revisione, bensì solo la possibilità di loro espansione e rafforzamento, dei diritti fondamentali e dei principi supremi come l’uguaglianza, la dignità della persona, la pace, la separazione dei poteri e la rappresentanza politica di tipo proporzionale; infine l’esplicita limitazione del potere di revisione – già oggi implicita nella natura del potere di revisione quale potere costituito, che non può trasformarsi in potere costituente senza violare l’articolo 1 sulla decantata sovranità popolare e senza trasformare il referendum costituzionale in un plebiscito – attraverso l’esclusione di riforme dell’intera Costituzione e l’ammissibilità soltanto di emendamenti di questa o quella singola e determinata norma costituzionale.

La seconda indicazione riguarda la legge elettorale. L’esperienza di questi anni dovrebbe aver insegnato che a tutela dell’uguaglianza nel diritto di voto e contro le derive populiste la sola garanzia sono il metodo elettorale proporzionale e il sistema parlamentare. Solo la democrazia parlamentare basata sul metodo proporzionale, favorendo lo sviluppo dei partiti e per il loro tramite la rappresentanza di interessi sociali e di opzioni politiche diverse e tra loro in conflitto, è infatti idonea a garantire il pluralismo politico e la rappresentanza dell’intero elettorato e ad impedire involuzioni monocratiche, cui sono invece esposti i sistemi maggioritari e/o quelli con premi di maggioranza e sbarramenti alle minoranze.

Sarebbe perciò necessario, a questo punto, un sereno bilancio degli effetti perversi del bipolarismo. Il sistema bipolare è una sorta di stampo calato sulla società, che artificialmente nega il pluralismo politico, mortifica i dissensi, offusca le differenze degli interessi rappresentati, semplifica la complessità sociale costringendo gli elettori a schierarsi con una delle parti in conflitto e trasformando le elezioni in una partita nella quale si vince anche solo per un punto. Un’esigua minoranza di elettori incerti, prevalentemente spoliticizzati e più degli altri esposti al condizionamento della propaganda, decide infatti l’esito delle elezioni con un alto grado di casualità. E’ così che questo sistema ha distrutto i partiti, ha allargato il fossato tra ceto politico e società, ha ridotto le competizioni elettorali a guerre di spot tra coalizioni che si contendono il centro e quindi devono essere tanto più rissose quanto più devono tendere ad omologarsi. Diversamente dal sistema proporzionale, nel quale i partiti non sono in concorrenza tra loro perché hanno programmi diversi e rappresentano forze sociali diverse e contrapposte, nei sistemi maggioritari i partiti sono costretti ad assomigliarsi per concorrere alla rappresentanza dell’elettorato incerto e moderato e perciò a svuotare i loro programmi di contenuti distintivi e a configgere rissosamente sul nulla. Ma, soprattutto, il sistema bipolare, favorendo la personalizzazione della rappresentanza e il culto del capo, ha cambiato il senso comune sulla democrazia, fornendo il principale sostegno alla sua involuzione in senso populista e autoritario.

Siamo così giunti a un’importante conclusione: la garanzia e la rifondazione della democrazia politica rappresentativa non solo non contrastano, ma richiedono la rifondazione e il rafforzamento della democrazia costituzionale con un sistema complesso di garanzie, anzitutto a tutela della rappresentatività del sistema politico e ovviamente di tutti i diritti fondamentali delle persone. Inversamente, quanto più si indeboliscono le garanzie costituzionali, tanto più si svuota il rapporto di rappresentanza. Certamente, fino ad oggi la democrazia costituzionale e la Costituzione italiana hanno resistito, grazie all’effettività della separazione dei poteri: dell’indipendenza della magistratura ordinaria e della giurisdizione costituzionale. Ma non possiamo essere certi che questa resistenza, di carattere solo istituzionale, non sarà travolta, se proseguirà la corruzione del senso comune in materia di democrazia. Esiste infatti un’interazione tra involuzione istituzionale e immaginario collettivo: l’opinione pubblica può ben essere trasformata e corrotta dalla demagogia politica sviluppata dal sistema politico-mediatico e retroagire in suo favore sotto forma di consenso di massa. Per questo ciò che oggi soprattutto si richiede è lo sviluppo a sinistra di una cultura costituzionale opposta e alternativa a quella della destra e, insieme, un forte impegno di pedagogia civile, diretto a rifondare nel senso comune i valori del costituzionalismo democratico: del pluralismo politico e istituzionale, dei principi di uguaglianza e dignità delle persone, del ruolo di difesa degli interessi generali spettante alla politica e, soprattutto, di una concezione della democrazia come sistema fragile e complesso di separazioni ed equilibri tra poteri, di limiti di forma e di sostanza al loro esercizio, di garanzie dei diritti fondamentali di tutti, di tecniche di controllo e riparazione contro le loro violazioni.

* Università di Roma

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